: Utang, Krisis, dan Politik Uang

A Prasetyantoko

Pelantikan Menteri Keuangan baru, Agus Martowardojo, diikuti dengan tujuh amanat Presiden mengenai pengelolaan anggaran. Persoalan utang pemerintah menjadi salah satu isu yang mengemuka.

Anggaran yang pada tahun-tahun ini mencapai lebih dari Rp 1.000 triliun harus digunakan untuk mendorong pertumbuhan, subsidi, dan membayar utang pemerintah. Menkeu baru harus mampu "meracik" anggaran sehingga mencapai kesinambungan fiskal.

Mengapa isu utang penting? Mungkin sebuah kebetulan, pelantikan Menkeu baru bersamaan dengan menguatnya kekhawatiran terhadap krisis sistemik kawasan Eropa. Setelah tarik- menarik panjang tentang penyelamatan defisit budget Yunani sebesar 1 triliun dollar AS disepakati, kini giliran Spanyol yang mulai goyah, ditandai dengan fase bail out sektor perbankan. Dikhawatirkan, krisis akan menyebabkan kolapsnya sistem perbankan di kawasan Eropa.

Bukankah situasi Indonesia sama sekali lain? Benar, apa yang dialami Yunani saat ini telah dialami Indonesia sepuluh tahun silam, pada krisis Asia 1997/1998. Dan kini, perekonomian Indonesia telah berubah menjadi salah satu kekuatan ekonomi terbesar ketiga setelah China dan India.

Meski demikian, kita bukan berarti benar-benar aman dari ancaman krisis. Tak satu pun negara di dunia ini yang benar- benar bebas dari ancaman krisis. Kebijakan utang merupakan salah satu pintu masuk yang berpotensi menjerat perekonomian memasuki krisis.

Ancaman krisis

Bulan lalu, Nouriel Roubini bersama dengan Stephen Mihm menerbitkan buku berjudul Crisis Economics (2010). Pandangannya yang suram tentang masa depan perekonomian membuat Roubini sering dijuluki sebagai D. Doom. Meski nuansanya pesimistis, ada banyak hal yang relevan dan patut diperhatikan.

Pertama, tentang asal muasal krisis, tak pernah ada jawaban yang pasti. Ada pendapat yang mengatakan karena pemerintah terlalu banyak campur tangan, tetapi sebaliknya ada yang mengatakan justru karena pemerintah kurang campur tangan. Kedua, tentang evolusi krisis, biasanya bermuara pada pergeseran sikap (kebijakan) yang tadinya berhati-hati, mulai berspekulasi dan akhirnya tak mampu membayar.

Semua krisis di hampir semua level, baik personal, perusahaan (firm-level) termasuk perbankan maupun pemerintah, ditandai dengan kondisi ketidakmampuan melunasi kewajibannya. Ide ini berbasis pada pemikiran Hyman Minsky tentang skema hedge (berhati-hati), spekulatif, dan ponzi (tak mampu bayar). Ide ini sangat relevan untuk meneropong kebijakan utang pemerintah.

Pemerintah kita memang dinilai sukses menurunkan rasio utang terhadap produk domestik bruto (PDB) dari sekitar 150 persen pada waktu krisis 1997/1998 menjadi kurang dari 30 persen pada 2010 ini. Namun, persoalannya bukan itu. Pemerintah makin gencar menerbitkan surat utang yang proporsinya makin besar dibandingkan dengan utang pada lembaga donor asing. Hingga Mei 2010, utang pemerintah diperkirakan berjumlah lebih dari Rp 1.700 triliun.

Jadi, meskipun rasio utang mengalami penurunan, tetapi secara nominal terjadi kenaikan. Belum lagi suku bunga yang ditawarkan relatif tinggi (10-13 persen) dibandingkan dengan negara-negara di kawasan Asia. Bahkan, lebih tinggi dari penerbitan surat utang korporasi yang risikonya lebih tinggi.

Potensi ponzi

Utang selalu punya dua dimensi. Pertama, besarannya dan dari mana asalnya. Kedua, efektivitas penggunaannya. Terkait hal pertama, penerbitan surat utang pemerintah harus dibayar dengan semakin tergantungnya perekonomian pada sektor finansial. Salah satu alasan mengapa suku bunga bank tidak bisa diturunkan mengikuti suku bunga Bank Indonesia (BI rate) sebesar 6,5 persen adalah karena tingginya suku bunga di pasar surat utang.

Dari sisi penggunaannya, sebenarnya jika utang digunakan untuk meningkatkan kapasitas ekonomi (investasi), bukanlah soal. Karena dengan begitu penambahan utang akan diiringi peningkatan kemampuan membayar. Dengan begitu, potensi terjadinya gagal bayar (ponzi) kecil. Di atas kertas, kemampuan kita membayar cenderung meningkat, ditunjukkan dengan rasio utang terhadap PDB.

Pertanyaannya, perekonomian seperti apa yang dihasilkan dari stimulus berupa pinjaman? Dengan kualitas pertumbuhan yang makin menurun, jangan-jangan angka-angka rasio tersebut sebenarnya bubble (gelembung)? Ukuran yang lebih solid untuk menguji dampak positif penggunaan utang adalah indikator yang lebih bersifat jangka panjang, seperti penyerapan tenaga kerja serta pengurangan kemiskinan. Peningkatan rasio pembayar pajak (tax ratio) juga menjadi indikator penting.

Di hari ini, potensi kita menjadi ponzi masih kecil. Namun, dengan tingkat pengungkit yang terbatas pada perekonomian, instrumen utang sangat mungkin menjadi bumerang. Terkait dengan hal tersebut, paling tidak ada dua tugas pokok Menkeu baru. Pertama, memecahkan kebuntuan sektor finansial-riil yang, salah satunya, diakibatkan oleh kebijakan utang pemerintah yang membelenggu suku bunga bank. Pengalaman Agus Martowardojo sebagai bankir tentu sangat membantu dalam hal ini.

Kedua, peningkatan efesiensi dan efektivitas penggunaan utang peningkatan kualitas perekonomian jangka panjang. Wacana untuk mengaitkan output pembangunan dengan indikator indeks pembangunan manusia (IPM) semakin kuat. Prinsipnya, jika utang bisa dijamin penggunaannya dalam kerangka peningkatan kualitas hidup manusia dalam jangka panjang, risiko jangka pendeknya bisa dimoderasi. Menjadi bahaya jika utang digunakan untuk proyek politik terkait Pemilu 2014, dengan berbagai bungkus, seperti bantuan langsung tunai (BLT), Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (PNPM), dan sebagainya.

Sejarah politik uang sama halnya dengan sejarah krisis, selalu datang seiring zaman. Terhadap dua hal itu, benar kata Roubini, memahami konteks sejarah yang dinamis sering kali jauh lebih penting ketimbang modelisasi ekonomi yang rumit dan penuh dengan rumus matematika.

A Prasetyantoko Ketua Lembaga Penelitian dan Pengabdian Masyarakat (LPPM), Unika Atma Jaya, Jakarta